Auszug von nachdenkseiten
„Privatisierung öffentlicher Aufgaben – Gefahren für die Steuerungsfähigkeit von Staaten und für das Gemeinwohl?“
von Albrecht Müller
Der Verfassungsrichter Siegfried Broß hat vor dem “Neuen Montagskreis” (Peter Conradi) in Stuttgart einen Vortrag zur Privatisierung gehalten. Danke dem Autor und Peter Conradi.
Dr. Siegfried Broß
Richter des Bundesverfassungsgerichts
Honorarprofessor an der Universität Freiburg
Vorsitzender des Präsidiums der Deutschen Sektion
der Internationalen Juristen-Kommission
Vortrag am 22. Januar 2007 in Stuttgart
Privatisierung öffentlicher Aufgaben – Gefahren für die Steuerungsfähigkeit von Staaten und für das Gemeinwohl?
I. Allgemeine Ausgangsüberlegungen
Seit einigen Jahren wird die Privatisierung von Unternehmen der öffentlichen Hand, auch solchen, die Aufgaben der Daseinsvorsorge wahrnehmen, trotz nicht weniger fehlgeschlagener Privatisierungen, die zur Vorsicht gemahnen müssten[1], nicht mehr bloß diskutiert, sondern verstärkt umgesetzt[2]. Die Privatisierung öffentlicher Unternehmen wie vermehrt auch öffentlicher Aufgabenbereiche der Hoheitsverwaltung bis hin zu solchen der Gefahrenabwehr sollen, so wird argumentiert, den Menschen größere Freiräume nicht nur in wirtschaftlicher, sondern überhaupt in persönlicher Hinsicht eröffnen. Zugleich sollen die Kosten für die bisher in öffentlicher Verantwortung erbrachten Leistungen sinken und damit der Staatshaushalt entlastet sowie zudem die Effizienz der Unternehmen erhöht werden. Soweit ich sehe, ist bis heute noch kein Versuch unternommen worden, den Wahrheitsgehalt solcher Auffassungen zu überprüfen. Allerdings fällt mir anhand der Erfahrungen des Alltags auf, dass kaum etwas billiger geworden ist. Man denke nur an die Müllabfuhr, die Versorgung mit Beförderungsleistungen oder die Lieferung elektrischer Energie. Wenn ich nichts übersehen habe, ist lediglich die Inanspruchnahme des Telefons mit deutlich weniger Kosten als zuvor verbunden. Des Weiteren muss man fragen, ob die Versorgung mit bisher in öffentlicher Verantwortung erbrachten Leistungen nach der Privatisierung verlässlicher geworden ist oder ob nicht im Gegenteil das Leistungsvermögen und damit für viele Bereiche die Sicherheit für die Benutzer oder Verbraucher gesunken sind (Stichworte: Sky-Guide, Schweiz; überhaupt: Katastrophen in Tunnels).
Der Staat muss vor weiteren Schritten in Richtung einer Privatisierung von Bereichen, sei es der Daseinsvorsorge, sei es der Gefahrenabwehr, an seine Verantwortung erinnert werden, die ihm aus dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG als einer besonderen Ausprägung der Menschenwürde des Art. 1 Abs. 1 GG erwächst. Diese Verantwortung verbietet es, dass sich der Staat zu der Wahrnehmung dieser Aufgaben solcher privater Dritter bedient, die er nicht voll beherrscht und die er nicht so einsetzen kann, wie wenn er die Aufgabe noch in eigener Verantwortung erfüllen würde. Bei diesen und den nachfolgenden Ausführungen geht es nicht darum und das ist nicht entfernt mein Anliegen, einem ungezügelten Staatsdirigismus das Wort zu reden. Es geht mir in einem gesamtverfassungsrechtlichen Zusammenhang darum, Kriterien für ein ausgewogenes Verhältnis zwischen staatlichem und privatem Sektor zu entwickeln, damit die Souveränität eines Staatswesens zum Schutz der ihm anvertrauten Menschen erhalten wird. Die Souveränität eines Staates kann auch durch negative Entwicklungen auf Sekundär- und Tertiärebenen nachhaltig beeinträchtigt werden.
Wirtschaftliche Betrachtungsweise, die für jedes private Unternehmen selbstverständlich legitim ist, und Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben schließen einander denknotwendig aus. Diese Aufgaben sind auf den Staat und die seiner umfassenden staatlichen Gewalt sowie Fürsorge anvertrauten Menschen ausgerichtet. Die gegenwärtige Entwicklung, die nachhaltig von der emeinschaftsrechtlichen (EU) und der internationalen Ebene (IWF, WTO, Weltbank) geprägt wird, läuft dem zuwider. Sie lässt ein brennendes Problem entstehen, bietet aber überhaupt keine angemessene Lösung an und vermag dieses auch wegen struktureller Defizite nicht zu leisten: Über die Frage der staatlichen Souveränität hinaus tut man sich schwer, noch tragfähige Ansatzpunkte für eine Selbst-, nicht für eine Fremd-Definition eines Staatswesens zu finden. Insofern erfahren die Grundrechte in ihrer institutionellen Ausprägung eine Gefährdung, nicht nur in ihrem subjektiven Gehalt.
Anders formuliert: Wenn sich der Staat fortwährend der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dadurch entzieht, dass er substanzielle Teile von sich privatisiert und letztlich ungebunden durch private Dritte erfüllen lässt, dann sehe ich das Problem, dass sich der Staat letztlich selbst und - unabhängig von der Souveränität - seine Macht zur Selbstdefinition in Frage stellen könnte. Wofür steht er noch, wenn er sich selbst eines großen Teils seiner Substanz begibt?
Ein weiterer Gesichtspunkt stützt meine Sicht: Nicht nur die Nationalstaaten, sondern auch die EU kommen nicht umhin, den Wettbewerb je nach dem mehr oder weniger intensiv zu kontrollieren. Eine solche Kontrolle setzt auf einer niedrigen Stufe bei
Wettbewerbshandlungen (Werbung, Angriff auf andere, z.B. durch Abwerbung u.ä) an und mündet in die Kontrolle von mehr oder weniger freundlichen Unternehmenszusammenschlüssen ein. Widerspruchsfrei ist formal auch von daher die Privatisierungseuphorie jedenfalls nicht. Besonders deutlich wird dies, wenn infolge der Privatisierung staatliche Monopole durch private Monopole ersetzt werden.
Wenn sich der Staat immer mehr der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch Privatisierung entledigt, verliert er damit auch Handlungs- und Gestaltungsspielräume. Das bedeutet letztlich, dass er großenteils die Politikfähigkeit verliert. Nicht der Staat
bestimmt mehr die Richtlinien der Politik und die Entwicklung des Staatswesens und seiner Gesellschaft, sondern dies tun demokratisch nicht legitimierte Private. Diese kann er aber infolge der Privatisierung nicht mehr steuern, weil er seine Nachfragemacht nicht mehr in die Waagschale werfen kann. Mit der Privatisierung entzieht der Staat Hunderttausenden, wenn nicht ein oder zwei Millionen regulären Arbeitsverhältnissen die rechtsstaatlich und sozialstaatlich gesicherte Grundlage, wenn dies zu einer Auslagerung von Arbeitsplätzen in Billiglohnländer oder - im Inland - zu einem Arbeitsplatzsplitting in Minijobs oder gar zu illegalen Beschäftigungsverhältnissen führt. Er begibt sich damit nicht nur seiner Vorbildfunktion im Beschäftigungs- und Ausbildungsbereich (Stichwort Lehrstellenmangel), sondern auch der stabilisierenden Wirkung für die gesamtwirtschaftliche Situation über die Nachfragemacht seiner Beschäftigten als Konsumenten. Dieser Doppeleffekt im Primär- und Sekundärbereich
entfällt. Akzessorisch ist zudem, dass durch die Privatisierung profitabler öffentlicher Aufgabenbereiche die staatliche Einnahmenseite geschwächt, hingegen die Ausgabenseite ausgeweitet wird, was zu einem weiteren Auseinanderklaffen der öffentlichen Haushalte führt und die Spaltung der Gesellschaft fördert. Wir haben in Deutschland jetzt schon das Problem der social equity im Vergleich zu den ärmsten Staaten dieser Welt in umgekehrter Erscheinung: Annäherung von oben nach unten und nicht Annäherungsversuche von unten nach oben. Nicht von ungefähr kommt die eingangs erwähnte Studie der Weltbank zu dem Schluss, dass 26 Staaten weltweit – gegenüber “nur” 17 Staaten vor zehn Jahren – vor dem Zusammenbruch stehen.
Letztlich wird der Staat erpressbar. Wenn etwa die Eisenbahn privatisiert und dann möglicherweise durch europa- oder weltweite Ausschreibung oder über die Börse undurchsichtigen Eigentümerstrukturen geöffnet wird (ich vermeide den Begriff “Heuschrecken”, weil hier noch ganz andere Szenarien nicht fern liegen), könnte der Staat mit seiner Volkswirtschaft schwer geschädigt werden, wenn etwa der Gesamtbetrieb für 1 oder 2 Wochen ausfällt, und das gezielt (Sonderurlaub als Belohnung für gute Arbeit). Das gleiche gilt, wenn im Bereich der Energiewirtschaft durch eine künstliche Herbeiführung einer Stromknappheit, um die Preise in die Höhe treiben zu können, Stromausfälle provoziert werden. Auch hier nach Abschluss jenes Manuskripts wieder ein eindrucksvolles Beispiel: Öl durch rostige Pipeline in den USA mit sprunghaftem Anstieg des Rohölpreises weltweit. Zuletzt sind in diesem Zusammenhang die Streitigkeiten zwischen Russland und Weißrussland (vorausgehend schon zwischen Russland und Ukraine) wegen der Durchleitung von Gas und Öl ebenso zu nennen wie die auf EU-Ebene jüngst aufgebrochene Diskussion darüber, Lieferanten und Netze zur Förderung des Wettbewerbs im Energiesektor zu trennen. Nicht von ungefähr verlief die Privatisierungsentwicklung bei der Bahn in Deutschland im 19. Jahrhundert umgekehrt: Von der Privat- hin zur Staatsbahn.
Nach der übernahme der Hypo-Vereinsbank durch die Uni-Credit muss jedem auffallen, dass bei Aufgabe der Gewährträgerhaftung der öffentlichen Hand für ihre leistungsstarken Kreditinstitute und völligem Rückzug aus diesem Sektor jeder Staat Gefahr läuft, völlig zum Spielball Privater und nicht zu kontrollierender Marktkräfte zu werden. Dazu möchte ich Ihnen folgendes Beispiel an die Hand geben: Wenn ein deutsches Industrieunternehmen für eine aus seiner Sicht zukunftsträchtige Entwicklung einen Kredit in namhafter Größenordnung, z.B. mehrere Milliarden Euro, benötigt, um in Deutschland damit auch Tausende von Arbeitsplätzen zu schaffen, bedarf es keiner großen Phantasie, dass diese Kreditnachfrage möglicherweise nicht erfüllt wird, wenn etwa auch noch nach übernahme der Deutschen Bank durch die CityGroup ein ausländischer Konkurrent auf demselben Pfad wandelt.
Des Weiteren ist nach meiner Beobachtung inzwischen das Gespür aus dem öffentlichen Bewusstsein dafür verschwunden, welchen unvertretbaren Einfluss internationale Rating-Agenturen auf die Güte eines Staatswesens nehmen. Wenn eine solche, weder demokratisch noch sonst wie unter übergeordneten Gesichtspunkten legiti-mierte oder gar kontrollierte Rating-Agentur Deutschland abstuft, kostet dieses Vorgehen nicht den Bundesfinanzminister – wie manche schreiben -, sondern den deutschen Steuerzahler Milliarden Euro. Eine Rating-Agentur könnte - folgerichtig zu Ende gedacht – bei ganzer oder teilweiser Privatisierung des Strafvollzugs über ihr Rating etwa dessen Güte ebenso wie die psychiatrischer Landeskrankenhäuser oder des Verkehrsnetzes eines Staates steuern. Auch hierzu ein Beispiel: Als ich im September 2005 in Hannover einen Vortrag wegen der geplanten Privatisierung der psychiatrischen Landeskrankenhäuser einschließlich des Maßregelvollzugs hielt, traf es sich, dass nur wenige Tage später eine Rating-Agentur der Bundesregierung einen Forderungskatalog “servierte”. Sollte sie diesen nicht erfüllen, werde das Rating abgestuft.
Man muss sich allen Ernstes fragen, wer die Richtlinien der Politik in Deutschland und in anderen Staaten, die in gleicher Weise betroffen sein können, bestimmt und ob es nicht hoch an der Zeit ist, hier energisch gegenzusteuern und durch ein überdenken der undifferenzierten Privatisierung öffentlicher Aufgaben jedenfalls die Schranken aufzurichten, die national aber auch gemeinschaftsrechtlich noch möglich sind. Zu den Rating-Agenturen gesellen sich die Analysten. Man überlege sich, welche Auswirkungen es auf eine vom Staat privatisierte öffentliche Aufgabe haben wird, wenn Analysten – ungeachtet ihrer Qualifikation und Legitimation - befinden, man könne aufgrund von Einsparungen in diesem oder jenem Bereich des Strafvollzugs oder von Psychiatrischen Landeskrankenhäusern oder aber auch elementarer anderer öffentlicher Aufgaben Kosten einsparen und dadurch den Gewinn und den Börsenwert der privaten Betreiber steigern. Shareholder-Value aller Orten. Sie werden dies vielleicht leichter Hand wegwischen, dass dies nicht eintreten könne. Die eingangs erwähnten Beispiele lehren das genaue Gegenteil, ohne dass es des Rückgriffs auf Rating-Agenturen oder Analysten bedürfte. Viele am Markt auftretende Unternehmen handeln nicht selten schon in vorauseilendem Gehorsam gegenüber diesen in der Wirtschaft Agierenden, bevor sich diese überhaupt zu Wort gemeldet haben. Es muss ernsthaft und dringend die Frage gestellt werden, in welchem Staat wir leben und welches Menschenbild er vor Augen hat. Ist dieses nicht letztlich durch eine oberflächliche und lediglich materialistische Denkweise bestimmt, die den Menschen zum jederzeit auswechselbaren Gegenstand und damit zum Objekt herabwürdigt?
Die Fragestellung lautet schlicht, aber ebenso unmissverständlich: Welche Bereiche der staatlichen Aufgabenwahrnehmung dürfen vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Bindungen privater Wahrnehmung überantwortet werden und welche
nicht? Aus einer verfassungsrechtlichen Gesamtschau: Nichts was den Staat in Frage stellt und seine Souveränität beeinträchtigt oder gar beschränkt. Diese Prüfsteine gelten wegen des staatlichen Gewaltmonopols für die gesamte Gefahrenabwehr und für die elementaren Bereiche der Daseinsvorsorge.
II. Verfassungsrechtliche überlegungen
Diese rechts- und verfassungspolitischen überlegungen haben eine direkte Entsprechung im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland....
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